Згідно Маастрихтського договору на основі Європейських співтовариств виник Європейський Союз. Його створення обумовило найсуттєвіші від початку інтеграційних процесів зміни у національному, передусім конституційному, законодавстві держав-членів. Це було пов’язано із подальшою передачею національними урядами важливих суверенних прав на наднаціональний рівень. Крім того, Євросоюз набув нових повноважень як в сферах, якими він у певній мірі опікувався і раніше (так звана перша опора), так і в таких принципово нових сферах, як зовнішня політика і безпека (друга опора), юстиція і внутрішні справи (третя опора). Зазначимо, рішення, що приймаються в рамках другої і третьої «опори», не мають прямої дії, а сприймаються лише як політичні акти. Вони є загальнообов’язковими лише для тих країн, які ці рішення схвалили. Тому їх невиконання не може бути оскаржене в Суді Європейських співтовариств.

Утворення Євросоюзу безпосередньо торкнулося Європейського економічного співтовариства, яке шляхом внесення відповідних змін у Римський Договір 1957 р. було перейменовано у Європейське співтовариство. Але справа не тільки у зміні назви. Дане реформування передбачало, що Європейське співтовариство більше не є чисто економічним об’єднанням. Крім економіки, його діяльність розповсюджувалася тепер на культуру, освіту, охорону здоров’я, молодіжну політику, захист прав споживачів, транспорт тощо.

Інститути Європейських співтовариств були перетворені на інститути Союзу в цілому. При цьому до вже існуючих чотирьох інститутів (Ради, Комісії, Європейського парламенту, Суду Європейських співтовариств) додали п’ятий інститут – Рахункову палату.

У відповідності з Маастрихтським договором запроваджувалося європейське громадянство, яке мало субсидіарний характер і додавалося до національного громадянства.

Договір про Європейський Союз сприяв поглибленню економічної інтеграції, яка вийшла на якісно новий рівень – створення економічного і валютного союзу, запровадження єдиної валюти, яка замінювала собою національні валюти і знаходилася під управлінням наднаціонального фінансового органу – Європейського центрального банку.

Створення Євросоюзу було використано для чергової реформи інститутів Співтовариств. Так, було розширено законодавчі повноваження Європарламенту. Крім того, він отримав право затверджувати новий склад Європейської комісії. У Раді була розширена процедура голосування кваліфікованою більшістю.

У Договорі про Європейський Союз вперше за всю історію євроінтеграції було визнано обов’язок Союзу дотримуватися прав і свобод людини, і громадянина, які закріплені в Конвенції про захист прав людини і основних свобод (1959 р.), а також закріплено деякі з цих прав: свобода пересування, виборчі права, право подавати петиції тощо.

Підписуючи Маастрихтський договір, його розробники не ставили крапку в процесі інтеграції. Навпаки, у самому тексті Договору вони передбачили проведення у 1996 р. нової конференції урядів «держав-членів» для внесення змін до установчих договорів Євросоюзу.

Міжурядова конференція почала свою роботу на засіданні Європейської Ради в Турині 29 березня 1996 р. Розроблений під час її роботи документ було ухвалено на засіданні Європейської Ради в Амстердамі 2 жовтня 1997 р. під назвою «Амстердамський договір про внесення змін у Договір про Європейський Союз, договори, що засновують Європейські співтовариства і деякі пов’язані з ними акти» (коротко – Амстердамський договір). Він набрав чинності 1 травня 1999 р. після ратифікації в усіх державах-членах.

Згідно домовленостей було реалізовано концепцію поглибленої співпраці. У свою чергу це передбачало, що більшість держав-членів ЄС може використовувати інститути, процедури і механізми договору для поглиблення інтеграційних процесів у певних сферах. У цьому випадку підписані між ними угоди розглядаються як обов’язкові тільки для цих держав-членів (дана концепція дала змогу реалізувати ідею Валютного союзу, до якого увійшли 11 з 15 держав-членів).

Амстердамський договір вніс й інші зміни в установчі договори. Так, він сприяв подальшому розширенню компетенції Євросоюзу, який отримав право займатися також питаннями візової і міграційної політики, питаннями притулку, політики зайнятості тощо.

Хоча і в обмеженому обсязі, але продовжена інституційна реформа, внаслідок якої продовжилося розширення повноважень Європарламенту і поступова ліквідація права вето представників держав-членів під час голосування в Раді.

Амстердамський договір вперше на рівні ЄС нормативно закріпив загальні принципи конституційного устрою і запровадив санкції до держав-членів за їх порушення.

За допомогою спеціального протоколу, який додавався до Договору про Європейське співтовариство і Договору про Європейський Союз, у право Європейського Союзу були включені Шенгенська угода (підписана 14 червня 1985 р.), а також прийняті на її основі нормативні та інші акти.

Однак головні завдання Амстердамського договору – підготовка інститутів ЄС до розширення та здійснення інституційної реформи – так і не отримали свого розв’язання. Їх вирішення було перенесено до порядку денного чергової міжурядової конференції в Ніцці.

Процес створення внутрішнього ринку для держав ЄС був тривалим і складним, супроводжувався полемікою між його прибічниками і супротивниками. Останні вважали, що повне усунення внутрішнього прикордонного контролю може бути загрозою для безпеки окремих європейських країн, а також призвести до розповсюдження наркотиків, сплеску злочинності та нелегальної еміграції.

Першим вагомим результатом зусиль активних прибічників інтеграційного процесу стало укладення 13 липня 1984 р. у німецькому місті Саарбрюккені, за ініціативою Канцлера ФРН Г. Коля і Президента Франції Ф. Міттерана, двосторонньої Угоди про ослаблення митного контролю між цими державами.

 

14 червня 1985 р. на базі саарбрюккенських домовленостей в люксембурзькому містечку Шенгені було підписано Угоду між урядами держав економічного союзу країн Бенілюкс, ФРН і Французькою Республікою про поступову відміну митного контролю на спільних кордонах (далі – Угода). Вона стосувалась короткотермінових заходів щодо ослаблення цього контролю та довгострокової програми здійснення зрівнювальних заходів. У подальшому довготривала програма стала основою для підписання 19 червня 1990 р. Конвенції про застосування Шенгенської угоди (далі – Конвенція), що набрала чинності 26 березня 1995 р.

Найважливішою нормою Конвенції є ст. 2, що передбачає пересування громадян через кордони країн – учасниць. Угоди (далі – країни Шенгена) без прикордонного контролю. Причому це стосується не тільки наземних кордонів, а й авіаційних і регулярних паромних ліній, що безпосередньо зв’язують країни Шенгена між собою.

Звільнення від прикордонного контролю не дорівнює праву в’їзду на територію країни – учасниці Угоди (далі – територія Шенгена). Тому непред’явлення громадянином документів на кордоні не може аргументуватися його правом не мати їх при собі. Зокрема, це стосується візових обов’язків з боку третіх країн. Існує різниця між країнами з обов’язковим візовим режимом, де держава вимагає візу від іноземця, та державами, до яких можна в’їжджати без візи. За загальним правилом громадяни з третіх країн при в’їзді на територію Шенгена повинні мати візи.

Положення про повне усунення внутрішнього прикордонного контролю, коли країни Шенгена здійснюють спільний контроль на зовнішніх кордонах, не виключає його відновлення в інтересах національної безпеки. Це може бути зроблено у виняткових випадках і має бути лімітоване у просторі та часі Відповідним чином змінюється і візовий режим.

Зовнішній прикордонний контроль здійснюється по-різному залежно від виду і місця перетинання наземного чи водного кордону. Це перетинання допускається лише у спеціальних пунктах і у встановлені години їх роботи (ст. 3 Конвенції).

Згідно зі ст. 9 Конвенції країни Шенгена зобов’язані проводити єдину політику щодо пересування осіб і процедури видачі віз. Прийнято список понад 125 держав, громадяни яких повинні мати візи при в’їзді на територію Шенгена. Перед цим у кожній третій країні країни Шенгена здійснили перевірку того, чи не існує там загрози їх внутрішній безпеці або нелегальної еміграції. Крім того, є два інформаційні переліки держав, громадянам яким не потрібні візи для в’їзду на територію Шенгена, а також «сірої зони» держав, стосовно громадян яких країни Шенгена застосовують різні правила. Оскільки ці переліки неофіційні, країни Шенгена можуть самостійно змінювати національні візові положення.

Відповідно до ст. 10 Конвенції запроваджуються візи, дійсні в усіх країнах Шенгена. Вони видаються посольськими і консульськими установами країн, розташованих поруч із кордонами держав, відвідання яких є основним призначенням поїздок. Якщо це неможливо визначити, візи видаються державами першого в’їзду (ст. 12 Конвенції).

Конвенція містить також положення про обов’язки підприємств, що здійснюють перевезення громадян, та вжиття до них заходів у разі порушення встановлених правил (ст. 26), а також про санкції щодо осіб, які заради наживи допомагають або намагаються допомогти іноземцям в’їхати на територію Шенгена, порушуючи закони (ст. 27).

У ст. 39 Конвенції підкреслено, що країни Шенгена зобов’язані надавати одна одній допомогу в боротьбі зі злочинністю. Обмін відповідною інформацією відбувається на основі національного права. Відповідні міністерства і відомчі установи дають згоду щодо використання інформації, одержаної за кордоном, як доказу. У більшості випадків запит передається у центр поліцейського співробітництва, пов’язаного з перетинанням кордону.

Детально розроблені положення стосуються спостереження за порушниками кордону (ст. 41 Конвенції). У додатках до Угоди, статтях Конвенції зазначено, в якому обсязі дозволяється переслідування таких осіб. Перелічені в них обставини (недозволене затримання, затримання протягом 30 хвилин після перетину кордону, повний дозвіл на затримання, затримання у межах 10-кілометровоі зони від кордону тощо) сильно відрізняються. Мабуть, таке неоднорідне регулювання є перешкодою для ефективної боротьби зі злочинністю на всій території Шенгена.

Конвенція не переслідує мету уніфікувати політику країн Шенгена щодо боротьби з наркотиками у зв’язку з наявністю різних точок зору на це питання. Статті 71–76 передбачають конкретні заходи і обов’язки, які країни Шенгена розглянули і затвердили з відповідними висновками. Серед них можна виділити положення про посилений зовнішній прикордонний контроль, спрямований на запобігання нелегальному провезенню наркотиків, про їх контрольовані поставки і недопущення нелегального експорту. Згідно зі ст 70. організована постійна робоча група, яка повинна допомагати у веденні спільної боротьби з наркотиками.

Положення Конвенції, присвячені правовому співробітництву країн Шенгена, спрямовані насамперед на зміцнення контактів між їх правовими установами. Ці контакти відбуваються у сферах надання правової допомоги у кримінальних справах (статті 48–53), видачі конкретних осіб (статті 59–66), виконання обвинувальних вироків (статті 67–69), заборони подвійного покарання (статті 54–58). Вихідними моментами для кожної з цих сфер є відповідні міжнародні угоди, підписані усіма (або більшістю) країнами Шенгена.

Приєднання до країн Шенгена п’яти північних держав (Швеції, Данії, Фінляндії, Норвегії та Ісландії) перші розцінюють як ривок, необхідний для підтримання та розвитку принципів, яких вони додержуються. Після цього простір вільного пересування збільшиться на 1,25 млн. км², на яких проживають 24 млн. чоловік. Оскільки Норвегія та Ісландія не є членами ЄС, для них буде встановлено особливий статус, закріплений у спеціальних угодах. Формально вони не зможуть брати участі у прийнятті рішень в межах Шенгенського комітету. Однак усім зрозуміло, що жодне рішення, яке стосуватиметься цих країн, не буде прийматися без взаємних консультацій.