Ценности Европейского Союза

Тема 10. Верховенство права и право на надлежащее управление

Лекция 10. Верховенство права и право на надлежащее управление

Ключові терміни:

Принцип законности, Принцип правовой определенности, Принцип разделения властей, верховенства права, концепція «good governance», ограничения дискреционных полномочий, принцип неретроактивности

​

10.1  Верховенство права как важнейшая ценность современной демократии

Верховенство права является идеалом, общим для европейских стран. Обратимся еще раз к статье 2 ДЕС, которая отмечает, что Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, верховенства права и уважения прав человека, в частности лиц, принадлежащих к меньшинствам. Принцип верховенства права закреплен также в преамбуле и статье 3 Устава Совета Европы, где определено, что «все члены Совета Европы признают принцип верховенства права». Этот принцип неоднократно упоминается и в других источниках права СЕ, в частности, преамбуле Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьи 18 Европейской конвенции о гражданстве.

В европейской правовой традиции наблюдается четкое разграничение принципов законности и верховенства права. В большей степени основан на позитивистском правопонимании, в советской и постсоветской юридической доктрине принцип законности всегда признавался, тогда как принцип верховенства права не рассматривался ни в теоретической, ни в практической плоскости. Принцип законности предполагает верховенство закона в отношении других нормативно-правовых актов, высшую юридическую силу Конституции, подчинение закону всех субъектов права, единство правоприменения, недопустимости противопоставления законности и целесообразности, неотвратимость ответственности за совершенное правонарушение. Законность как режим имеет целью достижение фактического исполнения нормативных предписаний в обществе. При этом справедливость самих законов, их ценностная нагрузка лежит за пределами охвата принципа законности.

Современные европейские подходы к пониманию принципа верховенства права развились на доктринальных положениях, разработанных А. Дайси, работах таких известных западных исследователей как Ж. Зиллер, Ж. Раз, Р. Фэллон, М. Фромонт, Ю. Шварц. Значительное влияние концепции верховенства права отмечалось в результате глобализационных, интеграционных процессов, других аспектов реформирования мирового правопорядка. Принцип верховенства права не является абстрактным идеалом, его введение и утверждение осуществляется путем детализации и конкретизации, создание формальных процедур, которые бы обеспечили его воплощения.

Полезными в данном контексте являются рабочие материалы Всемирного Банка "Всемирный банк и реформы верховенства права" / The World Bank & Rule of Law Reforms (2005). В них, в частности, приводится логическое обоснование трансформации современного значения принципа верховенства права в целом и его использование в глобализационных и евроинтеграционных процессах. Особенно надо подчеркнуть на предложенном в данном исследовании выделении конкретных путей введения и утверждения принципа верховенства права, а именно, выделение двух основных направлений (способов) реформирования на его основе:

  1. законодательства (по меньшей мере, это подготовка и принятие законов в пяти основных сферах: собственность; договоры; компании; банкротство; конкуренция);
  2. институтов (в том числе, реформирование судов, органов исполнительной власти; органов регистрации прав на собственность; института омбудсмена; юридических учебных заведений и центров подготовки судебных работников, ассоциаций адвокатов; исполнительной службы).

Принцип верховенства права выступает фундаментальным принципом европейской правовой системы. На его основе развились, в частности, принципы надлежащего управления и принципы надлежащей администрации. Идеал верховенства права стал сегодня едва ли не самым популярным во всем мире, он зафиксирован в ряде национальных конституций, международных документах, нашел свое выражение в практике как национальных, так и международных судебных органов.

Единого международно признанного определения принципа верховенства права не существует, наиболее авторитетным считается толкование этого принципа в Докладе "Верховенство права", одобренного Венецианской Комиссией в 2011 году. К ключевым элементам верховенства права, авторы доклада относят:

В других работах к элементам верховенства права подходят с большей степенью детализации, акцентируя, в частности, на принципе разделения власти, законности управления и ограничении дискреционных полномочий, принципе неретроактивности, пропорциональности.

Учитывая то, что в предыдущих лекциях этого курса мы уже рассмотрели ряд элементов верховенства права (уважение прав человека, равенство, запрет дискриминации, пропорциональность, право на справедливый суд), остановимся кратко на тех моментах, которые, по нашему мнению, требуют дополнительного объяснения.

Принцип разделения власти требует разграничения, самостоятельности и независимости ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной - и установление системы сдержек и противовесов, то есть таких взаимоотношений между ветвями власти, которые делают невозможным узурпацию государственной власти одним органом государства или должностным лицом. Этот принцип в настоящее время является основой конституционного права практически всех государств.

Требование законности управления и ограничение дискреционных полномочий, то есть определение четких рамок действия публичной администрации, ограничение принятия решений органами и должностными лицами по своему усмотрению», предусматривает, что деятельность как государства в целом, так и ее органов, включая законодательные, подчинялась утверждению и обеспечению прав и свобод человека.

Принцип правовой определенности обеспечивает лицам возможность выстраивать свое поведение, полагаясь на предсказуемость законодательства и практики его применения, он означает требование четкости оснований, целей и содержание нормативных предписаний, особенно тех из них, которые адресованы непосредственно гражданам. Этот принцип иногда именуется также принципом правовой безопасности и защиты доверия гражданина к надежности своего правового положения. Лицо должно быть уверенным, что его правовое положение будет оставаться стабильным и в будущем не будет ухудшаться.

В европейской правовой доктрине непременным условием обеспечения надлежащей реализации принципа верховенства права считается принцип неретроактивности - недопустимости обратного действия закона, применение ответственности за действия, которые на момент их совершения были законными. Европейские ученые отмечают, что стабильность законодательства важна как для физических, так и для юридических лиц, так как позволяет им оценить законность и правовые последствия своих действий. Господство верховенства права требует, чтобы обоснованные ожидания граждан уважались, а внедрение нового нормативно-правового акта сопровождалось преждевременным информированием общества о намерениях законодателя.

10.2  Сутність та зміст концепції належного врядування («good governance»)

Концепція «good governance» сформувалася у західній політико-управлінській науці на межі 80-х – 90-х років XX століття та замінила концепцію нового державного менеджменту. Прихід нової концепції був пов’язаним з тим що, саме в цей час відбувається зміна ролі держави (або уряду в широкому розумінні) у процесах управління суспільством. Упродовж усього XX століття держава розросталась і бюрократизувалась, а тепер настав час повернення цих процесів у зворотному напрямі. Тому в цей час змінюється спосіб урядової діяльності: замість «правити», вона «скеровує», зменшується обсяг її функцій, значна їх частина стає надбанням суспільства. Межі між трьома секторами – публічним (урядовим, політичним), приватним та громадським – розмиваються, а форми взаємодії, втручання і контролю примножуються. Ефективність управління при цьому не знижується, а зростає завдяки тому, що ним займаються зацікавлені суб’єкти.

Загальний зміст концепції «good governance» полягає в тому, що державне управління базується переважно на горизонтальних, а не вертикальних зв’язках між урядовими органами, організаціями громадянського суспільства та бізнесом. Подібне управління відрізняється як від простого адміністрування, при якому джерелом політичних рішень виступає виключно політичне керівництво, так і від суто ринкової конкурентної моделі 

До основних складових концепції належного управління більшість сучасних західних вчених відносять: конституційний лад; демократичні вибори; повагу до прав людини; законність; стабільність, визначеність і зрозумілість законодавчих норм; толерантність; справедливість; участь громадськості; спрямування суспільних видатків на досягнення загальнозначущих цілей; незалежність судів; транспарентність діяльності влади; відсутність корупції; незалежність засобів масової інформації; компетентність, підзвітність органів публічної влади та їх політична нейтральність

Орієнтація на концепцію належного управління відбувається нині доволі інтенсивно у межах багатьох міжнародних структур, які керують різноманітними проектами - від ЄС до ПРООН. Пояснюючи концепцію «доброго (належного) врядування», фахівці з цих організацій зазначають, що додавання до «врядування» прикметника «добре» («належне», «нове») означає, що йтиметься не тільки про належне функціонування управлінських структур як таких, а й про залучення до врядування бізнесу та громадянського суспільства, про таку собі тристоронню модель, «управлінський трикутник», хоча й з «нерівними сторонами».

Отже, йдучи шляхом підвищення демократичності та ефективності адміністративного апарату, сучасні демократичні країни розв'язують суперечності, що притаманні бюрократії як системі державного адміністрування, а науковці допомагають цьому процесові, розробляючи нові концепції та поняття. Саме на основі концепції «good governance» у західній правовій думці виникло право на належне управління, що реалізується особою у процесі її взаємодії з органами публічної влади.

10.3  Европейские и международные правовые основы права на надлежащее управление

Право на надлежащее управление не является чисто теоретическим феноменом, ведь закреплено в ряде основополагающих международных и европейских документов:

Поэтому рассмотрим их более подробно и выясним сущность и содержание, которые заложены в основу данного права.

Так, впервые право на надлежащее управление упоминается в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций в 1997 году, где управление определяется как «... осуществление экономической, политической и административной власти («autority») с целью управления («manage») жизнью страны на всех уровнях». Основными характеристиками надлежащего управления являются:

Итак, взятые вместе, данные требования направлены на минимизацию коррупции, учета интересов меньшинств, оказание помощи наиболее уязвимым слоям общества, потребности которых правительство должно учитывать при выработке государственной политики.

Следующим международным документом, который закрепил право на надлежащее управление является Белая книга Европейского управления. Данный документ был подготовлен известными теоретиками европейского права по поручению Европейской комиссии и опубликован 25 июля 2001 года. При его разработке использовался положительный опыт правового регулирования государственного управления и практика его применения. В нем пересмотрены подходы к использованию институтами ЕС (как центрального, так и регионального уровня) власти, которую им предоставлено гражданами государств-членов, четко сформулированы принципы надлежащего управления. Белую книгу воспринимают также как некий весомый вклад Европейского региона в дискуссию по организации управления в глобальном измерении. Кроме того, что данные принципы определены и усовершенствованные через юриспруденцию национальных судов и впоследствии - юриспруденцию Суда Европейского Союза.

Из анализа данного документа следует, что право на надлежащее управление базируется на 5 принципах, которые положены в основу деятельности институтов ЕС: открытость, участие, ответственность, эффективность и согласованность. Каждый из этих принципов способствует утверждению демократии и верховенства права в государствах-членах ЕС и применяется на всех уровнях управления - глобальном, европейском, национальном, региональном и локальном.

 

Содержание этих принципов, как правило, уточняют, детализируют, в частности: к уточненным стандартам «надлежащего управления», сформулированных на базе основных принципов, относятся:

Именно соблюдение этих стандартов призвано повысить качество государственного управления и искоренить произвол при ведении государственных прав.

Таким образом, рассмотренные нами международные документы закрепляют в основном принципы и стандарты деятельности органов публичной администрации, соблюдение которых обеспечивает реализацию права граждан на надлежащее управление. Однако именно это право официально было объявлено в Хартии фундаментальных прав Европейского Союза, которая была принята в декабре 2000 году и вступила в силу в декабре 2009г. В соответствии со ст. 41 Хартии право на надлежащее управление со стороны учреждений и органов ЕС является фундаментальным правом: каждый человек имеет право на надлежащее управление («good governance»), то есть на то, чтобы учреждения, органы, службы и агентства Союза рассматривали его дело беспристрастно, справедливо и в течение разумного срока. Данное право включает в себя: 1) право на то, что лицо заслушают, прежде чем принимать к нему любые индивидуальные мероприятия; 2) право каждого на доступ к своему личному делу с соблюдением законных интересов конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны; 3) обязанность администрации обосновывать свои решения. Также каждый человек имеет право на возмещение вреда, причиненного ему учреждениями или служащими при исполнении ими своих обязанностей, в соответствии с общими принципами права государств. Кроме того, гарантия реализации этого права содержится в ст. 43 Хартии, согласно которой каждый гражданин Союза, любое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее юридический адрес на территории государства-члена, имеет право обращаться  Европейскому Омбудсмену в случаях ненадлежащего управления в деятельности учреждений, органов, служб или агентств Союза, за исключением Суда ЕС при исполнении им своих судебных функций. Закрепление такого положения свидетельствует о гарантировании права на надлежащее управление, то есть защищенность со стороны института Омбудсмена ЕС.

Для наиболее эффективного внедрения в жизнь положений закрепленных в Хартии Европейским парламентом 6 сентября 2001 г. была одобрена резолюция об утверждении Европейского кодекса надлежащего административного поведения. Целью настоящего Кодекса было предоставить более подробное разъяснение того, что именно должно означать на практике право на надлежащее управление и, что именно граждане ЕС должны ожидать от европейской администрации. Поэтому основное содержание указанного документа составляют принципы взаимоотношений служащих и институтов с общественностью, а также наиболее важные правила и требования по «надлежащему административному поведению». Так, к основным принципам деятельности публичной администрации относятся: законность (ст. 4); отсутствие дискриминации (ст. 5); пропорциональность (ст. 6); недопущение злоупотребления полномочиями (ст. 7); беспристрастность и независимость (ст. 8); объективность (ст. 9); последовательность и предоставление советов по прохождению дела (части 1 и 3 ст. 10); соответствие легитимным ожиданиям (принцип правовой определенности, ч. 2 ст. 10); справедливость (ст. 11); вежливость (ст. 12); разумность сроков для принятия решений (ст. 17); аргументированность решений (ст. 18).

Итак, устанавливая принципы и стандарты поведения, с одной стороны, Кодекс является ориентиром для европейских институтов и служащих в отношениях с гражданами и юридическими лицами. С другой - закрепленые в нем положения являются важным инструментом для Омбудсмена в осуществлении его правозащитных функций. Кроме того, Кодекс имеет значение и для граждан и юридических лиц, поскольку более подробно, чем Хартия основных прав ЕС раскрывает содержание права на надлежащее управление. И хотя Кодекс не является формально обязательным, однако пользуется значительным уважением и авторитетом. Он оказал значительное влияние на законодательство и практику публичной службы в странах ЕС, а также стал основой принятия этических кодексов поведения служащих отдельных институтов Союза, в частности Европейской Комиссии.

На підставі розглянутих міжнародних документів можемо зазначити, що право на належне управління полягає у дотриманні публічною адміністрацією прав індивідів під час надання якісних адміністративних послуг завдяки використанню чітких управлінських методів. У той же час адміністрація зобов’язана діяти у такий спосіб, що відповідає законним та розумним очікуванням тих, кому вона «служить», що власне і підтверджує «належність» такої адміністрації. Виходячи з цього, взаємовідносини органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій та інших суб’єктів, що наділені адміністративно-управлінськими функціями, а також державних діячів та державних службовців з фізичними та юридичними особами повинні ґрунтуватися на основоположних принципах належного управління:

На основании рассмотренных международных документов можем отметить, что право на надлежащее управление заключается в соблюдении публичной администрацией прав индивидов во время предоставления качественных административных услуг благодаря использованию четких управленческих методов. В то же время администрация обязана действовать таким образом, что соответствует законным и разумным ожиданиям тех, кому она «служит», что собственно и подтверждает «принадлежность» такой администрации. Исходя из этого, взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и других субъектов, которые наделены административно-управленческими функциями, а также государственных деятелей и государственных служащих с физическими и юридическими лицами должны основываться на основных принципах надлежащего управления:

Именно опираясь на указанные принципы органы публичной власти должны осуществлять свою деятельность, выполняя при этом возложенные на них задачи и функции. В обобщающем виде они создают концептуальную основу для проведения преобразований в механизме исполнительной власти Украины, которые, с одной стороны, усиливали бы демократическую направленность этого механизма, а с другой - способствовали бы дальнейшей рационализации внутренней организации системы органов исполнительной власти.

10.4  Перспективы внедрения права на надлежащее управление в законодательстве Украины

Конституция Украины закрепила переход от правящей в прошлом и доминирующей до сих пор идеологии «господства государства» над человеком к новой идеологии «служение государства» интересам человека. Об этом ясно свидетельствуют положения ст. 3 Основного закона: «Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства». Учитывая приведенное, попытки радикально изменить старую идеологию путем введения новой - так называемой «человекоцентристской» идеологии - это основная задача и единственно возможный путь государства реального внедрения принципов надлежащего управления.

Для радикального изменения устаревшей идеологии необходимо прежде всего усилить ее ориентацию на деятельность, связанную с предоставлением административных услуг, что полнее соответствует новой идеологии «служение государства» интересам человека. Ведь демократическая, гибкая и эффективная организация управления должна базироваться на формировании эффективного механизма предоставления населению полноценных административных (управленческих) услуг. Для этого необходимо создать прочную законодательную базу, которая подробно регламентировала процедуру предоставления административных услуг, четко определяла права и обязанности уполномоченных субъектов и их ответственность. Необходимо официально закрепить право на надлежащее управление, четко определить его содержание и создать механизм его реализации.

Список использованных источников:

  1. Верховенство права: Доповідь, схвалена Венеційською Комісією на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25–26 березня 2011 року)
  2. Завгородня В. Цінності європейського адміністративного простору як основа формування публічної адміністрації України. Суспільно-політичні процеси на українських землях: історія, проблеми, перспективи: матер. ІV Всеукр. наук.- практ. конф. (Суми, 19 травня 2017 р.). Суми : Сумський державний університет, 2017
  3. Завгородняя В. Европейское административное пространство и его влияние на национальные правовые системы: взгляд из Украины. The Central European Journal of Social Science and Humanities. 2014. Рр. 117-136 
  4. European Principles for Public Administration / SIGMA Papers, No. 27, OECD Publishing. 1999. № 23
  5. Preparing Public Administrations for the European Administrative Space / SIGMA Papers, OECD. Paris. 1998. №23.
Тема 10. Верховенство права и право на надлежащее управление Ценности Европейского Союза (тема: Верховенство права и право на надлежащее управление)
© 2021 СумДУ
created with Lectur'EDbeta